由于國(guó)內(nèi)大規(guī)模機(jī)場(chǎng)建設(shè)高潮已經(jīng)過(guò)去，征收了20年、一直飽受爭(zhēng)議的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)行將壽終正寢的消息，在本周二得到確認(rèn)。
但令廣大乘客和社會(huì)輿論缺乏思想準(zhǔn)備的是，作為行政性收費(fèi)的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)雖取消了，卻搖身晉級(jí)為“民航發(fā)展基金”。財(cái)政部為此公布了《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》。聞此消息，不少人在驚愕之余，質(zhì)疑此舉系典型的“換湯不換藥”。
財(cái)政部對(duì)輿論的質(zhì)疑似乎早有預(yù)判，在公布征繳民航發(fā)展基金消息的同時(shí)，特意約見(jiàn)新華社記者，強(qiáng)調(diào)“此舉并未增加乘客實(shí)際負(fù)擔(dān)”。就乘客的負(fù)擔(dān)而言，這是一句實(shí)話。之前，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)國(guó)內(nèi)航班和國(guó)際航班每人每次分別收取50元和90元，改成民航發(fā)展基金后，收取標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有改變。鑒于民航發(fā)展基金是機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)和民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)的合二為一（后者攤?cè)霗C(jī)票之中），現(xiàn)在仍按原先機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)向乘客收取民航發(fā)展基金，某種意義上說(shuō)，乘客的實(shí)際負(fù)擔(dān)還有所降低。不過(guò)，乘客的實(shí)際負(fù)擔(dān)是否有變化，只是問(wèn)題的一個(gè)方面。
機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)一收20年，累計(jì)收取資金超過(guò)1000億元。這筆錢主要有三個(gè)用途：中央預(yù)算外財(cái)政切一刀，用于國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)的“布點(diǎn)性質(zhì)的建設(shè)”；老少邊窮地區(qū)省級(jí)政府切一塊，用于省內(nèi)通用航空事業(yè)發(fā)展補(bǔ)貼；最后一刀留給了上市機(jī)場(chǎng)公司，成為這些上市公司的重要利潤(rùn)來(lái)源。譬如，去年多家上市機(jī)場(chǎng)公司年報(bào)顯示，白云機(jī)場(chǎng)獲得機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)直補(bǔ)5.64億元，占總營(yíng)收的13.79%；首都機(jī)場(chǎng)獲直補(bǔ)10.01億元，占總營(yíng)收的15.41%。不難設(shè)想，假如缺失了如此大額度的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)直補(bǔ)，一些由政府控大股的上市機(jī)場(chǎng)公司，很可能出現(xiàn)事實(shí)上的虧損。
對(duì)于機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的前兩種用途，想必多數(shù)乘客都是能夠認(rèn)同的，但直補(bǔ)給上市機(jī)場(chǎng)公司，則與征繳此項(xiàng)行政收費(fèi)用于機(jī)場(chǎng)建設(shè)的初衷相悖。或許正因?yàn)槿绱耍?0年間1000億元巨資的賬本一直沒(méi)有向社會(huì)公開(kāi)。
20年前決定收取機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)時(shí)，決策程序是比較簡(jiǎn)單的，簡(jiǎn)單到用一紙紅頭文件就可以作為收費(fèi)依據(jù)。“往者不可諫，來(lái)者猶可追”，20年后的今天，我們已經(jīng)有了建設(shè)法治政府的目標(biāo)，依法行政成為政府和社會(huì)的共識(shí)，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)改為民航發(fā)展基金，換“湯”的同時(shí)還需要換“藥”——除了正式發(fā)布行政規(guī)章《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》作為依據(jù)，更需要在民航發(fā)展基金的信息公開(kāi)、規(guī)范運(yùn)行、嚴(yán)格監(jiān)管上做文章。
政府基金從資金來(lái)源講大體分為三類：一是資金來(lái)自財(cái)政劃撥款，二是資金從政府預(yù)算外收入賬戶劃撥，三是資金向社會(huì)募集，由政府在約定年限向募集對(duì)象支付本息。現(xiàn)在，民航發(fā)展基金全部來(lái)自乘客腰包，從基金類型看應(yīng)該屬于第三類，也就是說(shuō)，征繳民航發(fā)展基金并非不可以，但需要以一定方式向乘客支付基金紅利。這樣才算是既體現(xiàn)了法治原則，又遵循了市場(chǎng)規(guī)矩，才能師出有名，名正言順。
叫“費(fèi)”也好，叫“基金”也罷，都是額外施加于消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)。無(wú)論是先前的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)還是當(dāng)下的民航發(fā)展基金，如果分文不征，人們想坐飛機(jī)，很可能還得像25年前那樣拿“縣團(tuán)級(jí)購(gòu)票介紹信”預(yù)約登記。換言之，收取機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)和民航發(fā)展基金，的確在一定程度上既加快了機(jī)場(chǎng)建設(shè)，又化解了資金不足矛盾，相當(dāng)于以乘客多掏腰包來(lái)?yè)Q取民航發(fā)展的“時(shí)空”和規(guī)模。這種客觀效果是不能否認(rèn)的。
這里說(shuō)機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)換“湯”更要換“藥”，不是說(shuō)要取消民航發(fā)展基金，而是強(qiáng)調(diào)既然稱為“基金”，其募集對(duì)象又是乘客，就得按這類政府基金的運(yùn)作規(guī)矩，進(jìn)行募集、運(yùn)行和管理。退一步講，就算在一定年限內(nèi)向募集對(duì)象支付基金紅利屬于“奢望”，至少也要向全體基金募集對(duì)象交代這筆巨資征繳、使用、審計(jì)、監(jiān)督的全部明細(xì)。然而，即便是這個(gè)最基本的要求，《暫行辦法》中也沒(méi)有予以明確。
依法規(guī)范管理、運(yùn)作民航發(fā)展基金，請(qǐng)從滿足乘客的這個(gè)最基本的要求做起。（邢理建 上海學(xué)者）
